超范围划定生猪禁养区须立即调整
2016年12月8日，江西南昌一养猪场内，相关技术人员向养殖户传授科学喂养技术。
记者 侯少卿 摄
针对当前猪肉市场供应和猪价的波动情况，国务院办公厅9月6日发布《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》(简称《意见》)，在总计23项措施中，提出6项稳定当前生猪生产措施：促进生产加快恢复，规范禁养区划定与管理，保障种猪、仔猪及生猪产品有序调运，持续加强非洲猪瘟防控，加强生猪产销监测，完善市场调控机制。
《意见》明确，各省（区、市）政府对本地区稳定生猪生产、保障市场供应工作负总责，主要负责人是第一责任人。
不得对养殖和屠宰企业盲目抽贷、断贷
《意见》要求，各地区认真执行《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》，合理把握冻猪肉储备投放节奏和力度，多渠道供应销售猪肉，确保重要节假日猪肉市场有效供应，保持猪肉价格在合理范围。
对于稳定当前生猪生产，促进生产加快恢复，《意见》提出了多项补贴、补助措施，并鼓励地方结合实际加大生猪生产扶持力度。尤其是银行业金融机构，要积极支持生猪产业发展，不得对养猪场（户）和屠宰加工企业盲目限贷、抽贷、断贷。
在完善生猪政策性保险的同时，《意见》提出，鼓励地方继续开展并扩大生猪价格保险试点，并创新金融信贷产品，探索将土地经营权、养殖圈舍、大型养殖机械等纳入抵质押物范围。
非洲猪瘟强制扑杀补助金改半年结算
对于禁养区划定与管理，《意见》提出，除饮用水水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区，文化教育科学研究区等人口集中区域以及法律法规规定的其他禁止养殖区域之外，不得超范围划定禁养区。对超越法律法规规定范围划定的禁养区，各地区立即进行调整。
在保障种猪、仔猪及生猪产品有序调运方面，《意见》要求，将仔猪及冷鲜猪肉纳入鲜活农产品运输“绿色通道”政策范围。2020年6月30日前，对整车合法运输种猪及冷冻猪肉的车辆，免收车辆通行费。
对于非洲猪瘟强制扑杀补助政策，《意见》要求加快补助资金发放，由现行按年度结算调整为每半年结算发放一次。
《意见》要求加快非洲猪瘟疫苗研发，统筹做好非洲猪瘟以及口蹄疫、猪瘟、高致病性猪蓝耳病等重大动物疫病防控工作。
鼓励农户稳步扩大养殖规模
在加快构建现代养殖体系方面，《意见》提出，对新建、改扩建的养猪场（户）简化程序、加快审批。
《意见》还要求积极带动中小养猪场（户）发展。鼓励有意愿的农户稳步扩大养殖规模。各地区要帮助中小养猪场（户）提高生产经营管理水平。对散养农户要加强指导帮扶，不得以行政手段强行清退。
在用地方面，《意见》要求，各地区在编制国土空间规划时，合理安排新增生猪养殖用地。取消15亩上限，保障废弃物处理等设施用地需要。
■ 对话
中国农科院农业信息研究所副研究员朱增勇：
政策组合拳解决“不敢养没地养没钱养”
记者：目前，生猪屠宰量降幅多大？
朱增勇：今年1-7月份，全国规模以上定点屠宰企业生猪屠宰量同比降幅降低了9.1%。从4月份开始，每个月同比降幅在10%到13%之间。
记者：猪肉价格上涨还能持续吗？
朱增勇：因为猪肉生产周期比较长，从母猪饲养到生猪出栏要12-14个月，所以猪肉价格短期内还会保持高位，但是上涨空间有限。预计四季度生猪生产有望止跌企稳，明年猪肉供给将逐步恢复。春节期间，受消费季节性增加，供给或阶段性偏紧。
记者：国办的意见多处提出了禁止性要求，如“不得限制养猪业发展”“不得超范围划定禁养区”“不得层层加码禁运限运”等，您如何看待这些要求？
朱增勇：2015年开始实施新的环保法，划出了畜禽养殖的禁养区、限养区和适养区，但我在调研中发现，在南方部分水网地区把限养区也当做禁养区管理，没有给养殖户时间去进行粪污处理设施的改造，直接拆迁，导致养殖规模减少。国办的文件，纠正了这些过度的做法，有利于后期保障已有产能、推动新增产能。
记者：养猪业在金融支持方面面临的问题大吗？
朱增勇：之前，很多养殖户碰到了贷款的难题。生猪养殖周期比较长，市场风险、疫病风险比较大，属于高投入、低回报的行业，同时活体是无法抵押贷款的，金融机构不愿意给养殖业贷款。《意见》提出“探索将土地经营权、养殖圈舍、大型养殖机械等纳入抵质押物范围”，就给养殖户提供了融资渠道，解决了一个老大难问题。
记者：您如何评价国办这个意见？预计多长时间会发挥作用？
朱增勇：从非洲猪瘟强制性捕杀补贴、财政补助，到抵押贷款等金融支持、环保、养殖用地等问题，都做出了政策回应，解决了生猪养殖户不敢养、没地养、没钱养的问题。这些政策是广大养殖户期盼已久的，给了养殖户一颗定心丸，对后续提高养猪积极性很有帮助。考虑到，目前自繁自养养殖户出栏一头100多公斤的猪，盈利超过1500了，应该说利润是比较高的，从内部动力来说已经足够。当前出台的政策从外部环境为养殖户提供了补栏增产的保障。同时，还应该考虑到养殖周期比较长、政策落地以及养殖户决策的滞后性等因素，政策的作用将逐渐发挥出来。
追问1
当前导致生猪产能下降的主因是什么？
湖南农业大学资源环境学院教授吴根义：
当前影响生猪产能下降的最主要原因是非洲猪瘟疫情和猪周期同期叠加的影响。由于非洲猪瘟当前还没有有效的疫苗，一旦爆发疫情，养殖场（户）损失惨重。其次，按照当前防疫的要求，一旦发现疫情，周边3公里范围内的生猪都需要进行扑杀。据媒体分析，截至目前，全国因非洲猪瘟已扑杀生猪1000多万头，严重打击了养殖场（户）的积极性。由于目前这种影响还未消除，农民养猪信心难以恢复，广大养殖场（户）人心惶惶，大多数场（户）空栏观望，不敢贸然补栏。另外，保险理赔机制还有待进一步理顺，很多养殖场（户）因疫情导致的损失得不到及时赔付，进一步影响了养殖场（户）的信心。此外，防控措施也没有得到有效落实，致使猪瘟疫情蔓延。同时，“猪周期”也影响生猪产能下降。目前，受2018年生猪价格走低的影响，母猪存栏下降，从2018年下半年至今，生猪存栏随之下降，目前正处于猪周期的产能低位。
受非洲猪瘟疫情、猪周期下行等因素叠加影响，今年以来，生猪产能出现了10年未有的大幅下降。监测数据显示，7月比6月又减少生猪存栏3270万头。而生猪价格随之上涨，8月份同比涨幅超过80%，达到历史最高点。但非洲猪瘟疫情仍未解除，养殖场（户）普遍担心“全军覆没”“血本无归”，复产补栏信心严重不足。此外，因为生猪等畜禽养殖不能给当地政府带来税收，还要占用土地，需要当地政府承担防疫、食品安全和环保等方面的风险和被追责的压力，一些地方政府发展生猪等畜禽养殖业积极性不高，甚至借着环保的名义打击和挤压养殖业发展。
追问2
非洲猪瘟疫情为何难以控制，后果是什么？
中国农科院环发所副所长朱昌雄：
非洲猪瘟通过接触传播，具有高致死率。非洲猪瘟传播途径复杂，在生猪养殖、屠宰、输送、消费过程中都有可能传播。疫情发生后，往往诊断不及时，没有做到及时有效的控制，疫情迅速扩大，病猪死亡率上升，从而加重经济损失。
其次，非洲猪瘟尚无有效疫苗。非洲猪瘟病毒基因类型多，数量庞大，免疫逃逸机制复杂多样。现阶段已研制的一些疫苗并不具备完全消灭非洲猪瘟病毒的能力。一旦爆发疫情，养殖场（户）损失惨重。
受非洲猪瘟疫情影响，一方面，母猪和生猪存栏持续下降，截至7月，生猪存栏同比下降32.2%，能繁母猪同比下降31.9%；另一方面，养殖场（户）信心受到严重打击，积极性受挫，不敢复产补栏，致使生猪产能恢复更加困难。
追问3
划定禁养区的主要目的是什么？
北京中环博宏环境资源公司研究员贾生元：
《畜牧法》《畜禽养殖污染防治条例》规定，饮用水水源保护区、自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区，城镇居民区、文教科研区等人口集中区以及法律法规规定的其他禁止区域，禁止建设省级政府确定规模养殖标准以上的养殖场。
禁养区划定的首要目的在于防范环境风险，如饮用水水源保护区，一旦规模化养殖场发生污染物泄漏，将导致严重的污染后果，损失巨大。其次，规模化养殖场粪尿产生量大，散发的恶臭气体会影响生产生活环境，因此，规定在城镇居民区等人口集中区禁止建设规模以上养殖场。三是为了防止破坏风景名胜区景观、环境和自然保护区的生态系统，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区以及风景名胜区建设规模养殖场。
应该明确，禁养区依法禁止的是规模以上养殖场所或有污染物排放的养殖场，并不是禁止所有的养殖行为。此外，禁养区划定一定要严格限制在法律法规（包括有立法权的地方人大制发的法规性文件）规定的范围内，不能随意扩大，更不能以改善环境为由，利用划定禁养区清理养殖业，以清理代替治理。
2001年，原国家环保总局制定的《畜禽养殖污染防治管理办法》、2013年国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》、2015年修订的《畜牧法》，都对禁养区的范围做出了规定。2015年国务院印发“水十条”，明确要求各地2017年底前完成禁养区划定和整治。2018年第一例非洲猪瘟疫情发生之后，全国禁养区涉及关闭和搬迁养殖场约1000家，涉及畜禽产能折合生猪约205万头，约占全国生猪存栏量的0.6%。可见，禁养区划定对当前生猪存栏不足的影响甚微。
追问4
禁养区划定和管理上存在哪些问题？
浙江大学环境与资源学院教授罗安程：
由于地方对畜禽养殖环保相关法律法规和政策理解不到位，把握不准，加之一时找不到可行的治理方式，认为养殖就等于污染，要根治养殖污染就必须清理养殖业。一些地方政府于是打着环保旗号，利用划定禁养区，挤压和限制包括生猪在内的畜禽养殖业发展。如将所有河流湖库周边200米、500米划定为禁养区，将铁路公路沿线一定范围划定为禁养区，将自然村划定为禁养区，还有个别县区打造 “无猪县”。以致广大农户对环保的政策也产生了误解，认为搞环保就是禁止养猪，“环保禁养”“环保清拆”等说法比较普遍。为此，当前必须进一步明确禁养区的概念、划定目的、管理要求，进一步规范禁养区的划定和管理，指导和推动地方坚决、迅速地取消超过法律法规规定范围的禁养规定。
追问5
畜禽养殖业会带来哪些环境问题？
重庆大学资源及环境科学学院教授宋福忠：
我国畜禽粪污产生量巨大，每年达38亿吨。规模化以上畜禽养殖粪污资源化率不足70%。第一次污染源普查数据显示，畜禽养殖业COD排放量占农业源排放总量的96%，占全国总量的近一半。
由于规模化畜禽养殖场粪污产生量较大，如果管理不当、利用不到位，将导致严重的污染。规模化养殖场畜禽粪污产生量大而集中，若管理不善，常常散发恶臭气味，影响生产生活环境。得不到有效利用的粪污，乱堆乱放将会严重污染水体。
此外，粪污、动物尸体等废弃物如果处置不当，将会导致疫病传播，严重影响人畜健康。规模以下养殖户则点多面广，粪污管理粗放，大量粪便乱堆乱放，是导致一些农村地区生产生活环境恶化的重要原因。
因此，畜禽养殖业发展的同时，如果不能解决好粪污治理等环保问题，将严重影响区域环境质量的改善和农村居民生产生活环境，同时也将对养殖业生产产生不利影响。为此，必须加强畜禽养殖污染防治，实现畜禽养殖产业健康发展和环境保护的和谐统一。
追问6
生猪复产补栏可能出现哪些环境问题？
中国农业大学教授董仁杰：
我国畜禽养殖规模化程度还不高，截至2018年底，生猪养殖规模化率仅为49.1%。规模以下养殖户产能还占到总产能的一半多，户数上则是绝大多数，占99%以上，点多面广。目前，我国规模化养殖场粪污资源化率为70%。调研发现，规模以下养殖户粪污乱堆乱倒则比较普遍，严重影响农村环境质量。
生猪补栏复产过程中，规模以下养殖户将占有重要份额。但绝大多数养殖户经济实力差、技术水平低，如果指导和帮扶不到位，大量粪污乱堆乱倒和直排，将会造成严重污染。
因此，必须加大对既有和新增生猪产能粪污治理和资源化利用的指导力度，积极推行成本低、速度快、易操作的粪污治理和利用模式，如广西玉林的“截污建池、收运还田”、四川邛崃的“粪涌钱进”等模式。另外，通过培育粪肥经纪人队伍，提高各种形态粪肥的商品化水平，构建新型种养结合“连接键”，以市场化手段和经济机制防止为了“消纳”粪肥导致过量施用产生污染，从根本上对粪污乱排乱放实现有效遏制，保障粪污“用得掉、不排放”。（记者 沙雪良 邓琦）
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