学习贯彻党的十九届五中全会精神
“十三五”期间，我国农业发展取得巨大成就，粮食等重要农产品连获丰收，粮食产量连续五年稳定在1.3万亿斤以上；棉油糖、肉蛋奶、果蔬茶品种丰富、供应充裕、质量提升，有效满足了人民群众日益增长的消费需求和品质要求。农业现代化水平迈上新台阶，农作物耕种收综合机械化率超过70%、农业科技进步贡献率突破60%。2019年全国农村居民人均可支配收入突破1.6万元，增速连续10年高于城镇居民，城乡居民收入差距由2016年的2.72∶1缩小到2019年的2.64∶1。
一、“十三五”时期农业发展的主要经验
我国农业生产的好势头，展现的内在规律和发展趋势，正在改变千百年来靠天吃饭的传统生产局面，我们已经形成与基本国情相符合、与市场经济相适应、与国际形势相对接的中国特色农业发展之路，尤其是2020年应对突发公共卫生事件的重大挑战中，农业成为稳定国内经济社会的基本盘，充分体现了习近平总书记关于“三农”工作重要论述的前瞻性、治国理政方面的科学性和中国特色社会主义制度的优越性。我国农业生产形成的宝贵经验为制定“十四五”发展规划和2035年远景目标提供了重大启示。
一是通过经营机制创新，把小农户生产逐步纳入现代农业发展轨道。以农村土地“三权分置”变革为契机，在不改变小农户土地承包权的前提下，充分搞活土地经营权，赋予新型经营主体更大的经营权能。通过发展土地入股、流转、托管等经营形式，与小农户建立更加紧密的合作关系，引入现代装备技术与管理理念改造传统小农生产方式，实现小农户与现代农业有机衔接。新型经营主体是先进生产力的代表，让广大小农户分享到了最新农业科技装备的力量，比如合作社引导农户科学种植，提升产量质量，增加收益，或者提供多样化的经营服务，满足了小农户不同的经营需求。
二是通过产业融合和要素资源优化配置，把农业生产融入现代市场经济。发展综合种养一体化模式、专业精深加工模式、三产融合模式，让农产品加工增值增效，围绕主导产业带动包装、运储、金融等服务业，在一产内部、二产三产之间发展成紧密的要素和产品交换关系，推动农业生产从自给自足向市场化、产业化转变。以规模效应、集聚效应吸引资金技术向农业、农村和农户聚集，把农产品加工建在主产区，更好地把资源、资金留在主产区，让农民成为现代产业经济的主人，分享现代产业的增值收益。利用三产融合模式带动产生了一批发展势头好的农产品加工集群，提高了产业竞争力，以小生产撬动大市场，增强县域经济实力。
三是通过服务社会化、产业化、市场化模式，让先进生产技术的效应放大外溢。发展产前、产中、产后各环节技术服务，促进服务专业化、精深化，形成分工明确、互相支持的农业生产社会化服务体系，依靠现代科学技术、营销理念、服务意识，培育了一支专业化的市场服务队伍，推动农业生产服务的社会化、产业化、市场化，构建起与土地承包经营主体并行的另一类生产主体，解决了农业技术到村入田“最后一公里”难题，实现了提高单产、改善品质、降低物耗的目的。建立公共化的服务平台，实现农业技术服务的信息化、便利化。建立专业化服务公司，做到让利于民、互利共赢。建立综合性服务体，形成农业生产全程服务的“一条龙”。可见，单家独户并非是封闭的自我生产，凭借社会化服务模式，打通传统生产环节与现代生产要素对接通道，推动农业生产方式深刻转变。
四是通过建设生产载体、打牢基础设施，解决自然灾害带来的产量周期性波动。农业生产需要压实政府农田基础设施建设“第一责任人”的责任，加大中央公共财政支持、地方政府增额配套，通过稳定农田面积、划定区域范围、建设高标准农田“三位一体”的建设体系，打牢抵御自然风险的物质技术基础，扭转市场配置资源、工商资本投资可能导致的非农化倾向，提升抵御重大灾害的能力，熨平自然灾害对产量带来的年际间波动，从而更有效地协调农产品供给与社会需求的关系。农田基础设施建设是应对自然灾害的“牛鼻子”，过去我国农业生产经常遭遇短周期、半周期，主要原因是基础设施建设标准低，普遍是五年一遇、十年一遇的标准。高标准农田建设要以稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全为宗旨，改善生产条件、降低中低产田比例，达到旱涝保收、高产稳产，从基层政府到农户普遍叫好。
五是通过政治激励、政策倾斜的动力机制，激发主产区发展农业积极性、农民务农积极性。处理好农业生产中生存与发展、公平与效率的矛盾，形成发展的基本动力机制，提高两个“积极性”。通过中央一号文件持续发力、财政持续支持，强化各类财政专项、财政配套与产粮大县奖励，缓解主产区财政困难问题。丰富生产支持和保障措施，弥补农业生产成本过快上涨。在此基础上，深化农业支持体系改革、繁荣农产品加工经济，探索出农民增收、农业发展的高质量发展之路。我们认为只要现有政策稳定不变并不断强化，农业生产就不会萎缩。
二、需要关注解决的几个问题
适应“十四五”新形势，把握战略机遇，需要着力破解面临的问题。从发展看，当前我国农业生产还面临一些挑战和问题。
一是控制农业生产成本、提高市场竞争力。解决农业生产成本高的问题，需要从土地、劳动力入手。从深化改革的角度看，下一步，要缓解成本过快上涨，这是发展农业规模经营、推进农业现代化的重要内容。
二是增加农业主产区支持投入，保障地方政府持续性发展农业问题。本级财政基本没有更大能力投入农业生产建设。由于发展农业财政收入不高，所以主产区不少行政村通过“一事一议”建设公共设施难度较大。
三是提高农业生产水平，增强科技装备支撑能力问题。2020年长江流域发生多轮强降雨过程，带来洪涝灾害，致使已成熟早稻难以收晒，未成熟早稻灌浆结实受阻，有的地方早稻反复受淹、倒伏、穗发芽。由于缺少烘干设备，收获早稻不能及时去除水分，产量品质受到影响。2020年九、十月份的三场台风正面袭击东北，造成不少玉米倒伏，产量影响较小，但增加了收获难度。
三、主要政策建议
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二?三五年远景目标的建议》指出，提高农业质量效益和竞争力。在挑战日益加大的国内外经济形势下，中央进一步强调做到“六稳”，我们要推动国民经济社会健康发展，首先要做好现代农业这篇大文章。
一是建立以国内大循环为主的农业发展格局。我国主要农产品自给率水平较高，较好地落实了国家粮食安全战略和重要农产品保障战略。目前，我国口粮自给率保持100%以上、谷物自给率保持在95%以上，重要副食品供应充足，禽蛋、水果、蔬菜、茶叶等农产品自给率均在100%以上。面对当前外部形势深刻调整，我国农业生产既要利用好国际市场，又要立足国内，加强市场整合、要素融合、主体对接、权利释放、政策改革，形成更加稳定的服务国内大循环目标的局面。
二是推进农业主产区经济社会高质量发展。推动农业主产区县域经济高质量发展，制定面向全国800个产粮大县的“打包政策”。建议构建中央向主产区加大一般性转移支付、主销区向主产区补偿性转移支付的机制；对农产品加工企业的免（减）税优惠额度作为中央对主产县税收定量返还的核算依据；农业主产区兴办农产品加工业，企业用电按农用电计价；对农业大县的政府绩效，主要考核农业生产贡献。
三是强化对务农主体政策支持保障。目的是提高农业生产积极性，稳定粮食等重要农产品面积。构筑农业补贴、信贷政策、保险政策“三位一体”的联动支持体系，让农民经济上不吃亏。有效规范地租价格，建议以县为单位，采用定级估价等方法，因地制宜确定地租，有效保障新型经营主体经营权。要进一步加大高标准农田建设力度，提高建设标准，提升应对灾害能力。
四是精准发力增强科技装备支撑能力。大力推动市场主导型的农业技术社会化服务业发展，建立公共推广机构、社会力量并行的技术推广服务体系。建立大学生服务粮食新主体的特岗行动计划，吸引更多科技人才到基层工作和服务。大力推进良种工程、绿色植保、配方施肥、节水灌溉等技术革新，建立农业长期稳定发展的动力机制。
（作者为中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博导）
